公文是党政机关实施领导、履行职能、处理公务的重要工具，也是机关、团体、企事业单位办事的依据。俗话说“看文先看题”，公文标题是公文的“眼睛”，透过它可以使读者对公文的制发机关、公文内容、公文的性质与作用得到一个概括的了解。公文标题不同于一般文章的标题，它受到特定的行文目的和要求等诸多因素的制约，具有很强的规范性。因此，拟制公文标题要严肃认真，力争准确、简明、结构完整。

一、公文标题三要素的语法构成

与一般文章标题相比, 公文标题的一个最突出的特色就是要素化。《党政机关公文处理工作条例》（以下简称《条例》）规定，标题“由发文机关名称、事由和文种组成”。习惯上称“发文机关名称”、“事由”、“文种”为公文标题的三要素, 每个要素均有其独特的作用，并且在“发文机关”与“事由”之间常常使用介词“关于”二字, 在“事由”和“文种”之间使用结构助词“的”字。

从语法结构看, 公文标题通常是一个偏正词组形式, 以“文种”为中心词, 前面加“发文机关名称”和“事由”。“发文机关名称”和“文种”是两个名词，其语法性质远不如“事由”繁杂，因此，拟制公文标题的关键，在于准确掌握“事由”的语法特点。

“事由”的语法特点：

1.“事由”应该反映公文的主题，由介词“关于”引导的动作对象或与动作有关的人或物组成，如《国务院关于取消和下放一批行政审批项目等事项的决定》（国发〔2013〕19 号），其中“取消和下放一批行政审批项目等事项”就是该公文要阐述的主题。

2. 公文标题中通常用“关于”引进事由, 组成介词结构作为公文文种的定语。“关于”后面跟着的一般是动词涉及的人或事物，常常由动宾式短语、主谓式短语充当，如《国务院办公厅关于做好 2013 年全国普通高等学校毕业生就业工作的通知》（国办发〔2013〕35 号）中“做好2013 年全国普通高等学校毕业生就业工作”是动宾式。

3.结构助词“的”具有特有的作用。公文标题实际上是一个偏正结构的短语，其中心词是“文种”，“事由”是作为定语出现在中心词前面的。语法上，介词短语作动词、形容词的附加成分，主要作状语，要使介词短语作定语，它的后面必须要加结构助词“的”。

值得注意的是，在公文标题中介词“关于”并非可有可无。“关于”放在“发文机关名称”之后可以使公文的标题避免产生歧义，如《××市食药局食品安全问题的意见》就会让人费解。此外，“关于”和“对”都是表示对象的介词，有时也可以用“对”来代替“关于”，如《××大学对违规学生进行处分的决定》。根据语法性质，“关于”和“对”在同一个标题中不能并列使用。在拟制公文标题时，要么用“关于”，要么用“对”，习惯上，常选用“关于”，而很少用“对”。但在现实中有的把“关于”和“对”叠加使用，就出现了语法错误。

二、公文标题的结构形式

一个完整、规范的公文标题由“发文机关名称”、“事由”和“文种”三要素组成，也就是说，公文标题＝发文机关名称＋事由＋文种。在实际操作中，有时可根据具体情况省略公文标题中的“发文机关名称”或“事由”，唯一不能省略的是“文种”，这样就形成了不同的公文标题结构形式。

1. 发文机关名称＋事由＋文种这是公文标题最常见的结构形式，常被称为规范化标题。“发文机关名称”、“事由”、“文种”三要素齐全。适用于各种行文方向，如《贵州省人民政府关于呈请批准贵阳市城市总体规划（2009－2020）的请示》、《国务院关于贵阳市城市总体规划的批复》、《滨海市住房和城乡建设局关于征求〈城市总体规划实施评估办法（征求意见稿）〉修改意见的函》。

“发文机关名称”应是发文机关全称或规范化简称。多于 3 个机关联合行文时，可简略发文机关名称，如《教育部等 20 部门关于贯彻落实〈校车安全管理条例〉进一步加强校车安全管理工作的通知》。

“事由”是公文标题的核心部分，应准确简要地概括公文的主要内容。“事由”的概括往往不是理论性的概括，而是公务性的概括，即要说明要办一件什么实质性的事情，所以拟写要确切、客观，力求简洁、明了。通常来说，对于单一问题，可以直接标出，如《滨海市农业局关于加强农业统计工作的通知》；对于多个问题的，就尽量分别标出，如《滨海市农业局关于做好2013 年汛期渔业安全生产和防汛抗台工作的通知》；对问题多，且属于同类性质的，可以加以概括，如抓好农作物田间管理、落实农作物增产增收措施、强化农资市场监管、规范农产品流通市场等工作，可拟制标题《滨海市人民政府办公室关于抓好当前农业生产工作的通知》；当问题多得不能一一标出时，可以标明主要问题，其他的用“等”代替，如《滨海大学关于进一步加强学生考勤、安全管理等工作的通知》。还要注意动宾搭配的问题，如《滨海市教育局关于加强普通高校保卫工作若干问题的试行意见》，“加强”的宾语应是“保卫工作”而不能是“若干问题”。

“文种”是公文标题中不可或缺的一个构成要素。“文种”选用主要依据发文机关的职权、层级、行文目的、隶属关系来确定，有关内容可参看笔者的专文《文种选用与行文关系案例分析》（《应用写作》2013 年第 6 期）。在确定文种时，还要注意“意见”文种在用于上行文、下行文、平行文时，分别与“请示”、“决定”和“通知”、“函”文种的区别，要仔细加以区分，以选择一个最佳文种。

2.事由＋文种

这种标题结构由事由和文种组成，省略了发文机关名称。一般可用于请示件以及商洽、询问、请批函。省略主要是为了上级机关批复、主管部门批准、不相隶属机关答复的方便。如《国务院关于同意将云南省会泽县列为国家历史文化名城的批复》（国函〔2013〕59 号）正文第一句即是“你省《关于申报会泽古城为国家历史文化名城的请示》（云政发〔2010〕49 号）收悉”，其中《关于申报会泽古城为国家历史文化名城的请示》标题中省略发文机关，方便批复时直接引用。

此外，一些机关单位内部使用的公文，标题一般也只采用“事由＋文种”这种结构形式。

3.发文机关名称＋文种

这种标题结构由发文机关名称和文种组成，省略了事由。有时为了在张贴时突出发文机关, 使标题简洁醒目，于是在公文标题中省略了事由部分，如《××市公安局通告》。标题中没有事由，读者在读过全文后才知其主要内容，实际上不利于公文的阅读理解，因此应谨慎使用这种标题结构。

4.文种

这种标题结构形式省略了发文机关名称和事由，只保留文种。一般在机关单位内部使用的、内容特别简短的公文, 诸如告知事项的例行通知、周知事项的通告等，可用这种标题结构。在机关正式、重要的发文中, 不宜采用这种标题结构。

此外，《党政机关公文格式》国家标准规定，“标题排列应当使用梯形或菱形”、“回行时，要做到词意完整”。也就是说，公文标题排列要对称、美观，除字数较少的一行字标题外，两行以上的可排成梯形，也可排成“上下短中间长”的菱形；在回行时，不要把人名、地名、机关名称等专用名词拆开，尽量保持词或词组的完整性。

三、公文标题中标点符号的规范

在标题中不使用逗号，在标题的最后也不加句号。这是常识，但对书名号等标点符号在公文标题中的使用存在不同看法。以往党的机关对公文标题使用标点符号没有具体要求，行政机关则有规定“公文标题中除法规、规章名称加书名号外，一般不用标点符号”。《条例》没有对公文标题使用标点符号作出规定，有的人就误以为可以随意使用标点符号，实际工作中书名号问题比较突出：

一是印发规划、方案、要点等，有的机关对公文标题中的规划、方案、要点等名称加书名号，有的则不加。虽然说，加不加书名号并不是什么大问题，但有个规范问题。

二是被转发的公文标题名称加书名号，尤其是多层转发时层层加书名号，如《××县人力资源和社会保障局关于转发《××市人保局、财政局关于转发《省人社厅、财政厅关于转发〈人力资源和社会保障部财政部关于调整纪检监察办案人员补贴标准的通知〉的通知》的通知》的通知》，不仅看起来不美观，念起来也拗口。

三是有的被批转的公文标题就有错，批转时加上书名号就是错上加错，如《××市人民政府关于批转《××市教育局关于加强普通高校保卫工作若干问题的试行意见》的通知》，其中“若干问题”、“试行”在该标题中都是不当用词。

为了在公文标题中规范使用标点符号，一些机关在制定公文处理实施细则时提出具体要求，如《公安部公文审核办法》（公办〔2012〕105 号）规定“公文标题中除法规、规章名称加书名号外，一般不用标点符号”，《全国税务机关公文处理办法》（国税发〔2012〕92 号） 规定“公文标题中除法律、法规、规章和规范性文件名称加书名号外，一般不用标点符号”，这些表述对公文标题中什么情况下加书名号作了明确的规定，“一般不用标点符号”并不是公文标题中都不能用标点符号，而是尽量避免使用标点符号。《国家质量监督检验检疫总局公文处理办法》（国质检办〔2012〕822 号）规定“公文标题中除法律、法规、规章名称全称应加书名号外，一般不用标点符号。特殊情况下可允许使用顿号、括号、引号”等，这个表述则更加明确地指出非“一般”情况下可用的标点符号。这些规定都是立足实际的做法，也是继承优良传统、严格规范要求的体现。

实际上，在“中央政府门户网站”上就可以看到国务院办公厅制发的公文，如《国务院批转发展改革委关于 2013 年深化经济体制改革重点工作意见的通知》（国发〔2013〕20 号）、《国务院办公厅关于落实中共中央国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力若干意见有关政策措施分工的通知》（国办函〔2013〕34 号）、《国务院办公厅关于转发发展改革委住房城乡建设部绿色建筑行动方案的通知》（国办发〔2013〕1 号）和《国务院办公厅关于印发 2013 年全国打击侵犯知识产权和制售假冒伪劣商品工作要点的通知》（国办发〔2013〕36 号）等等，都是按照“公文标题中除法规、规章名称加书名号外，一般不用标点符号”的规定，在公文标题中不随意使用书名号。而看到“国务院办公厅关于实施《国务院机构改革和职能转变方案》任务分工的通知”（国办发〔2013〕22 号），因为《国务院机构改革和职能转变方案》是党的十八届二中全会和十二届全国人大一次会议审议通过的，为此加书名号也是不足为奇的。

四、批转、转发、印发类公文标题的特殊性

《条例》规定，通知“适用于发布、传达要求下级机关执行和有关单位周知或者执行的事项，批转、转发公文”。批转、转发与印发类公文，是公文写作与处理过程中经常使用的形式。批转具有严格的等级性和系统性，它只能是上级机关对下级机关上报的公文进行批转，并且只适用其管辖的系统。批转带有批准、转发的意思，其最大的特点在于一个“批”字。批转类公文标题的基本形式为：发文机关名称 +“批转”+ 被批转公文标题 +“的通知”。如《国务院批转发展改革委关于 2013 年深化经济体制改革重点工作意见的通知》（国发〔2013〕20号）。

下级机关可以转发上级机关的公文，平行机关之间可以互相转发，甚至可以跨系统转发。转发的特点在于一个“转”字。转发类公文标题的基本形式为：发文机关名称 +“转发”+被转发公文标题 +“的通知”。如《福建省人民政府转发国务院关于进一步加强和改进最低生活保障工作意见的通知》（闽政文〔2013〕181号）、《国务院办公厅转发教育部等部门关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作意见的通知》（国办发〔2012〕46 号）。

印发属于自发类的，用于印发本机关拟制的、不能单独行文的公文，如规定、办法、工作要点、实施方案、规则、纲要等，这些都不在《条例》所规定的 15 个公文种类之中，这时只能用“印发”的形式发出。印发类公文标题的基本形式为：发文机关名称 +“关于印发”+ 被印发公文标题 +“的通知”。如《国务院关于印发〈国务院工作规则〉的通知》（国发〔2013〕16 号）。凡来文渠道为本机关的，要用“印发”，不可使用“转发”和“批转”。